20.05.2002

Luottamuksellinen ja julkinen radioviestintä

Tämän vuoden alusta voimaan tulleen Uuden radiolain 37 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään radioviestinnän luottamuksellisuudesta. Säännös korvaa edellisen radiolain radiosalaisuutta koskeneen 7 §:n 1 momentin.

Säännökset eroavat toisistaan oleellisesti siten, että uudessa laissa on sekä säännös radioviestinnän luottamuksellisuudesta että säännös sellaisen radioviestinnän ilmaisu- ja hyväksikäyttökiellosta, jota ei ole tarkoitettu yleisesti vastaanotettavaksi. Edellisessä laissa oli ainoastaan jälkimmäinen säännös:

Sekä vanhan että uuden radiolain säännöksissä radioviestintä jaetaan siis luottamukselliseen ja julkiseen radioviestintään. Uuden lain vuoksi tämän eron merkitys kuitenkin korostuu, koska siinä säädetään erityisesti myös luottamuksellisuudesta, johon voidaan katsoa sisältyvän myös viestinnän kuuntelemisen kielto. Julkisella radioviestinnällä tarkoitetaan tässä kirjoituksessa sellaisia radiolähetyksiä, jotka ovat tarkoitetut yleisesti vastaanotettaviksi.

Ei tarkempia säännöksiä

Uuden radiolain 37 §:n 1 ja 2 momentin säännöksiin ei liity ns. valtuutussäännöstä, jonka perusteella Viestintävirasto tai mahdollisesti joku muu lailla valtuutettu taho voisi antaa tarkempia säännöksiä radioviestinnän luottamuksellisuuden sisällöstä sekä luottamuksellisen ja julkisen radioviestinnän välisestä rajanvedosta. Tämän vuoksi säännöksen sisältöä on tulkittava pelkästään lain perusteella.

Perustuslaki suojaa luottamuksellista viestiä

Suomen perustuslain 10 §:n 2 momentin mukaan "Kirjeen, puhelun ja muun luottamuksellisen viestin salaisuus on loukkaamaton." Säännös on tekniikkaneutraali käytettävien viestintämenetelmien osalta. Se on siten avoin, että se kattaa kehittyvän viestinnän eri muodot kuten radioviestinnän.

Perustuslain säännöksen ja radiolain 37 §:n 1 momentin nojalla on sellainen radioviestintä, jota ei ole tarkoitettu yleisesti vastaanotettavaksi, salaista. Tämä voidaan vielä kiteyttää muotoon luottamuksellinen radioviestintä on salaista.

Säännöksen kieliopillisen tulkinnan mukaan "salaisuuden" voidaan katsoa merkitsevän "salassa tehtävää" tai "salassa tapahtuvaa". Tätä salaisuutta eivät ulkopuoliset saa loukata ilman laissa säädettyä nimenomaista oikeutta. Luottamuksellisuus taas tarkoittaa kahdenkeskistä tai ulkopuolisilta salassa pidettävää.

Perustuslain saman pykälän 3 momentin mukaan "lailla voidaan säätää lisäksi välttämättömistä rajoituksista viestin salaisuuteen" säännöksessä luetelluissa muutamassa tapauksessa kuten eräiden rikosten tutkinnassa ja oikeudenkäynnissä. Perustuslaki siis edellyttää laissa nimenomaisesti säädettyä välttämätöntä syytä poiketa radioviestinnän tai muun luottamuksellisen viestinnän salaisuudesta. Radioviestinnän osalta ei tällaista salaisuuden yleistä rajoitusta ole säädetty radiolaissa eikä sellaista voitaisi edes säätääkään perustuslain säännöksen ankaruuden vuoksi.

Ainoastaan radiohäiriöiden tunnistamiseksi ja paikantamiseksi on radiolain 30 §:ssä, 37 §:n 3 momentissa ja 38 §:n 2 momentissa säädetty erityisiä poikkeuksia luottamuksellisen radioviestinnän suojasta. Nämä säännökset koskevat pääasiassa Viestintäviraton erityistä toimivaltaa selvittää ja estää radiohäiriöitä.

Televiestinnän luottamuksellisuus esikuvana

Hallituksen esityksessä uudeksi radiolaiksi oli radiosalaisuussäännös siirretty lakiin yksityisyyden suojasta televiestinnässä ja teletoiminnan tietoturvasta (565/1999). Tästä laista oli tarkoitus tehdä eri viestintämuodot kattava yleislaki kyseisen sääntelyn osalta. Asiaa koskevaan 4 §:ään esitettiin uutta momenttia, joka olisi laajentanut säännöksen soveltamisen kattavaksi kaikkeen radioviestintään.

Eduskunnan liikennevaliokunta katsoi kuitenkin pohdittaessa Viestintäviraston erityisiä toimivaltuuksia tunnistaa ja paikantaa radiohäiriöitä, että selkeyden vuoksi oli parempi palauttaa radioviestinnän luottamuksellisuutta (radiosalaisuus) koskevat säännökset radiolakiin. Perusteena tälle oli se, että siten radioviestinnän luottamuksellisuutta koskeva säännös ja säädetyt oikeudet poiketa siitä olisivat samassa laissa.

Sanamuodollisesti uuden radiolain radioviestinnän luottamuksellisuutta koskeva säännös ja säännös, johon se oli tarkoitus sisällyttää yksityisyyden suojaa televiestinnässä ja teletoiminnan tietoturvaa koskevassa laissa, ovat identtisiä. Ainoa ero on se, että toinen koskee radioviestintää ja toinen televiestintää. Tämän vuoksi niitä on perusteltua tulkita samansisältöisesti varsinkin kun radiolakiin tehdyn viime hetken lakiteknisen muutoksen tarkoitus ei ollut muuttaa säännöksen sisältöä.

Radiolakia koskevasta hallituksen esityksestä tai muista radiolain esitöistä ei löydy selkeitä perusteita säännöksen tulkinnalle. Sen sijaan vastaavan sisältöisen yksityisyyden suojasta televiestinnässä ja teletoiminnan tietoturvasta annetun lain 4 §:n yksityiskohtaisien perusteluiden mukaan muut kuin viestinnän osapuolet eivät saa "kuunnella, salakuunnella, tallentaa tai muulla tavalla siepata tai valvoa" viestiä. Toisen momentin viestin hyväksikäytön ja ilmaisun kieltoa koskeva säännös koskee tilannetta, jossa luottamuksellisen viestin saanut muu kuin vastaanottajaksi tarkoitettu on saanut viestin erehdyksessä ilman tarkoitusta hankkia tieto viestistä ja sen sisällöstä.

Radiolain muiden säännösten vaikutus tulkintaan

Luottamuksellisen radioviestinnän salaisuutta koskevaa tulkintaa tukevat välillisesti ne radiolainsäännökset, joissa hyvin tarkkarajaisesti säädetään Viestintäviraston toimivallasta poiketa luottamuksellisen radioviestinnän salaisuudesta radioviestinnän häiriöiden tunnistamiseksi ja paikantamiseksi. Tätä toimivaltaa on oikeus käyttää vain tarpeellisen tai välttämättömän syyn perusteella. Tällaiset Viestintäviraston toimivaltaa koskevat säännökset olisivat radioviestinnän seuraamisen ja tarkkailun osalta tarpeettomia, jos yleiseksi oikeudeksi vanhan radiolain aikana katsottu oikeus kuunnella kaikenlaista radioviestintää olisi säilynyt.

Viestintäsalaisuuden rikkomista koskevien säännösten soveltaminen

Radiolaissa ei ole suoranaista kieltoa kuunnella luottamuksellista radioviestintää. Nimenomaisen kiellon puuttumisesta huolimatta voidaan kuitenkin luottamuksellisen radioviestinnän salaisuudelle antaa laintulkinnassa etusija ja radiolain sitä koskevalle 37 §:n 1 momentin säännökselle konkreettista sisältöä. Tätä tukee myös tuomioistuinten laintulkintaa koskeva perustuslain 106 §, joka antaa selvässä ristiriitatilanteessa etusijan tulkinnassa perustuslain säännökselle. Tuomioistuimen tulisi valita perusteltavista olevista laintulkintavaihtoehdoista sellainen, joka parhaiten edistää perusoikeuksia. Tässä muistiossa tarkoitetuissa tapauksissa se tarkoittaa viestinnän luottamuksellisuuden suojaa myös oikeudetonta kuuntelua vastaan.

Rikoslain 38 luvun 3 ja 4 §:ssä säädetään viestintäsalaisuuden loukkaamisesta. Säännöksen soveltuvuus radioviestintään - ainakin kattavasti - on tulkinnanvaraista.

Luottamuksellista vai julkista?

Radioviestinnän luottamuksellisuutta koskeva säännös on kirjoitettu siten, että viestinnän luottamuksellisuus on pääsääntö. Tämän vuoksi on perusteltua erotella radioviestinnästä ne osa-alueet, joiden voidaan katsoa olevan yleisesti vastaanotettavaksi tarkoitettuja eli julkisia ja pitää muuta radioviestintää ainakin lähtökohtaisesti luottamuksellisena, jollei yksittäistapauksellisen tulkinnan perusteella voida toisin tulkita.

Sähköisen johdottoman joukkoviestinnän eri muotoja voidaan pitää radiolain näkökulmasta julkisina. Siten julkisen palvelun televisio- ja radiolähetykset sekä mainosrahoitteiset tai muuten yksityisrahoitteiset salaamattomat radio- ja televisiolähetykset ovat yleisesti vastaanotettavaksi tarkoitettuja. Televisiomaksua koskevilla säännöksillä, jotka koskevat osaa tässä tarkoitetuista televisiolähetyksistä, ei säädetä lähetysten luottamuksellisuudesta, vaan velvollisuudesta maksaa televisiomaksua ja maksamisen laiminlyönnin seurauksista. Televisio- ja radiolähetyksillä tarkoitetaan tässä lähetyksiä, joissa välitetään televisio- tai radio-ohjelmistoja.

Viestintävirasto on vanhan radiolain voimassa ollessa tulkinnut, että salatut maksulliset televisiolähetykset ovat sellaisia, että ne eivät olisi tarkoitettu yleisesti vastaanotettavaksi. Vastaanotto-oikeus olisi vain niillä, jotka ovat lunastaneet lähetysten salauksen purkujärjestelmän lähetysten oikeudenomistajalta tai hänen edustajaltaan. Eräiden salauksen purkujärjestelmien kieltämistä koskevan lain (1117/2001), joka tuli voimaan saman aikaisesti uuden radiolain kanssa, perusteella voidaan tulkinnan muuttamista harkita. Kyseinen laki säätelee mm. tällaisten lähetysten salauksen oikeudettomaan purkamiseen tarkoitettujen purkujärjestelmien kaupanpidon ja käytön kieltämisestä. Tämän vuoksi radiolain perusteella ei liene enää välttämätöntä tulkita tällaisia lähetyksiä luottamuksellisiksi. Kiellettyä ei olisi lähetyksen vastaanotto sinänsä, vaan ainoastaan sen salauksen oikeudeton purkaminen.

Radioamatööriviestinnän tarkoitus on kouluttautuminen sekä radiotekninen kokeilu ja yhteydenpidon kokeilu. Radioamatööriviestinnän luonteen perusteella on perusteltua tulkita, että sitä ei ole tarkoitettu luottamukselliseksi vaan yleisesti vastaanotettavaksi. Kyseessä on radioviestinnän muoto, joka tyypillisesti on tarkoitettu yhden tai useamman ennalta määrittelemättömän vastaanottajan kuunneltavaksi.

Radioviestinnän avulla lähetetyt hätäkutsut ja esimerkiksi turvallisuusviestit ovat yleisesti vastaanotettavaksi tarkoitettuja. Hätäkutsujen osalta voidaan todeta, että ne suorastaan velvoittavat hätäkutsun vastaanottaneen toimimaan. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että turvallisuusradioviestintä olisi kaikilta osin julkista.

Eri radioviestintämuotojen määrätyt kutsukanavat tai noudatetun käytännön perusteella kutsukanavina pidettävät kanavat ovat julkisia. Siten voidaan tulkita, että tällaisella kanavalla tapahtuva radioviestintä on yleisesti vastaanotettavaksi tarkoitettua. Lähetyksen sisällön perusteella voidaan kuitenkin yksittäistapauksellisesti päätyä toiseen tulkintaan. Tämä tarkoittaa tällaisessa tapauksessa ensisijaisesti sitä, että kuultua viestiä ei saa käyttää hyväksi tai ilmaista sen sisältöä. Kutsukanavan seuraamista ei voi tällä perusteella edellyttää keskeytettäväksi.

Radiolähetyksen lähettäjän tarkoitus on keskeisenä tekijänä otettava huomioon radiolähetyksen luottamuksellisuutta tulkittaessa. Ainoastaan kun on selvää, että lähettäjä on tarkoittanut lähetyksensä yleisesti vastaanotettavaksi, niin se on julkinen käytetystä radioviestintämuodosta riippumatta.

Usein on tulkittu, että LA- , PR 27 - ja CB-radioviestintä olisi yleisesti vastaanotettavaksi tarkoitettua. Näyttäisi kuitenkin siltä, että tämä tulkinta ei olisi ainakaan yleisesti kestävä. Näidenkin radioviestintämuotojen osalta lähettäjän tarkoitus on otettava huomioon edellä kerrotulla tavalla.

Edellä tässä luvussa on radioviestinnän luottamuksellisuutta tarkasteltu poikkeusten näkökulmasta eli yleisesti vastaanotettavaksi tarkoitettujen radiolähetysten osalta. Päinvastainen lähestymistapa ei olisi edes kattavasti mahdollinen. On kuitenkin aiheellista todeta, että varsin yleisesti kuunnellut poliisiradioviestintä ja NMT-matkaviestintä ei ole yleisesti vastaanotettavaksi tarkoitettuja.

Radioviestinnän luottamuksellisuutta koskevan säännöksen perusteella voidaan katsoa, että luottamuksellisen radioviestinnän tahallinen, tarkoituksellinen ja aktiivinen kuuntelu ei ole sallittua. Radioviestinnän teknisen luonteen vuoksi on kuitenkin mahdollista, että vahingossa ilman tarkoitusta voi kuulla luottamuksellista radioviestintää. Tällaisissa tapauksissa vastaanottajan on välittömästi asian havaittuaan keskeytettävä toiselle tarkoitetun luottamuksellisen radioviestin vastaanotto ja noudatettava siihen mennessä kuullun viestin osalta hyväksikäyttö- ja ilmaisukieltoa.

Skanneri-vastaanottimen hallussapito ja käyttö

Ns. skanneri-vastaanottimien hallussapito ja käyttö ei ole kiellettyä, vaikka radioviestintä on pääsääntöisesti luottamuksellista. Viestinnän luottamuksellisuus rajoittaa kuitenkin näiden vastaanottimen käyttöä siten, että niillä ei saa tahallisesti kuunnella toiselle tarkoitettua luottamuksellista radioviestintää.

Luottamuksellisuus-säännöksen tulkinta tarkentuu

Luottamuksellisen ja julkisen radioviestinnän ero perustuu siis osittain varsin hienojakoiseenkin lain tulkintaan. Tämän vuoksi voidaan olettaa, että tätä rajanvetoa koskeva tulkinta erityisesti eri radioviestintämuotojen sisällä edelleen kehittyy, kun yksittäistapauksellisia tilanteita joudutaan tulkitsemaan. Sitä, miltä osin esimerkiksi meriradioviestintä tai ilmailuradioviestintä on julkista, ei ole kattavasti selvitetty.